Nedovoljno transparentna procedura, neobrazložene promene i korisni predlozi

Transparentnost Srbija (deo Transparency International) ukazuje da je predlog izmena i dopuna Zakona o javnim nabavkama Vlada uputila u Narodnu skupštinu bez javne rasprave, iako je ona bila obavezna po osnovu oba kriterijuma iz Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade. Naša organizacija ističe, da je takvo postupanje (inače ovaj predlog zakona nije jedinstven slučaj), direktno suprotno i političkom programu aktuelne Vlade iz aprila 2014 i usvojenim strateškim aktima.

Odsustvo javne rasprave je korak nazad i za samu Narodnu skupštinu. Naime, o predlogu aktuelnog Zakona o javnim nabavkama, 2012, je tadašnja poslanička grupa SNS, kao predlagač, organizovala javnu raspravu (iako nije bila u obavezi da to učini), a pre nekoliko meseci skupštinski odbor za finansije je formirao radnu grupu za izmenu ovog akta. Sada, umesto da taj odbor formuliše izmene na osnovu predloga drugih institucija i zainteresovanih strana, Skupština, po hitnom postupku raspravlja o predlogu Vlade. 

Po oceni naše organizacije, među predlozima ima dosta korisnih, uključujući i neke za koje smo se u prethodnom periodu javno zalagali , ali i onih za koje smatramo da su korak unazad. Mnogi problemi su i dalje ostali nerešeni.

Prvo, pozitivne promene se mogu primetiti u tome što se predviđa objavljivanje većeg broja dokumenata na Portalu javnih nabavki – npr. interni akt naručioca o javnim nabavkama. Takođe, nekih pozitivnih promena ima u oblasti uređivanja konkuretnog dijaloga, kod uvođenja obaveze da se centralizovane nabavke oblikuju po partijama uvek kada je to moguće.

Drugo, kao korisne se mogu istaći izmene u članu 77. i 78. i 79. kojima se smanjuje administriranje (količina dokumenata koje ponuđači moraju da dostave). Takođe, limitiraju se naručioci kod zahteva u pogledu finansijskog kapaciteta ponuđača ali ovo pravilo je, nažalost relativizovano. 

Kao treće, smatramo da je dobro što će u matičnom zakonu o javnim nabavkama biti detaljnije uređena pravila za nabavke nakon elementarnih nepogoda, tehnoloških nesreća i udesa, umesto da se to čini ad hok propisima, poput Zakona o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji 

Kao četvrto, među promenama u oblasti izuzetaka korisna može biti odredba o sprovođenju nabavki iz kredita, gde se precizira da se primena Zakona o javnim nabavkama može isključiti tek ako nabavku većinski finansira strani kreditor.

I kao poslednje, u pogledu pitanja zaštite prava, uočljive su korisne novine u pogledu sastava Komisije (veći broj članova).
Loša je međutim, namera da se ograniči podnošenje zahteva za zaštitu prava, kroz limitiranje pojma „zainteresovanog lica“ i povećanje taksi. U situaciji kada najveći broj kršenja Zakona o javnim nabavkama ne bude uopšte prijavljen, svako limitiranje mehanizama zaštite daje nove šanse da one i dalje ostanu skrivene. 

Među lošim rešenjim u predloženim izmenam i dopunama Zakona, nalaze se i:

1. Promenjena je definicija ključnog pojma ovog zakona - „naručioca“ - a da nije ni rečju objašnjenokakvi će biti efekti tih promena. Naime, moglo bi se zaključiti da će neka preduzeća u državnom vlasništvu ubuduće biti izuzeta iz sistema javnih nabavki. 
2. Predlaže se brisanje definicije pojma istovrsnosti (dobara, usluga i radova) koji se nabavljaju. Iako su kritike sadašnjeg rešenja možda osnovane, po pravnu sigurnost veću opasnost predstavlja da ovih definicija uopšte nema, jer su obaveze naručioca vezane za istovrsne nabavke u toku jedne budžetske godine. 
3. Odredbe o „mešovitim nabavkama“, mada potencijalno korisne, nisu jasno napisane, niti su obrazložene. 
4. Proširuje se broj situacija u kojima se Zakon o javnim nabavkama neće primenjivati, što se obrazlaže „usklađivanjem sa Direktivom“. Podsećamo da pravila iz direktiva EU predstavljaju minimalni standard – članice EU ne smeju uvoditi izuzetke koji nisu pomenuti u Direktivi, ali svakako nisu u obavezi da uvedu sve potencijalne izuzetke iz Direktive.
5. Ukida se odredba prema kojoj se umesto ZJN mogao primenjivati postupak nabavke koji prethodno odobri Ministarstvo finansija – to sada može biti bilo koje pravilo međunarodne organizacije ili finansijske institucije. 
6. Takođe, iz primene zakona su sada izuzete i nabavke vrednosti između 400 i 500 hiljada dinara. 
7. Još uvek se ne mogu sagledati efekti primene zanimljivog ali nedovoljnoobrazloženog izuzetka broj 17) . Ovaj izuzetak bi trebalo da uredi situacije kada će se budžet, umesto kroz nabavke, trošiti kroz subvencije, podršku projektima od javnog interesa i slično, ali to po oceni naše organizacije, nije učinjeno dovoljno jasno. Jedan od problema u budžetskom sistemu je i to što nije bilo efikasnog mehanizma prethodne kontrole, pa se dešavalo da nešto što je predmet nabavke bude finansirano kao donacija ili subvencija. 
8. Među predlozima ima i normi u kojima se koriste nedovoljno precizni pojmovi i jezičke konstrukcije koje nisu u skladu sa ključnim normamapravnog sistema, a kao primer se može navesti novi član 7a koji uređuje nabavke od povezanih pravnih lica. Kuriozitet je da je obrazloženje ovog novog pravila čak 12 puta kraće od same norme! Sličan je slučaj i sa članom 64, gde se,po našem mišljenju na nejasan način „precizira“ šta sve naručilac ne može da radi kod procene vrednosti nabavke.
9. U oblasti „borbe protiv korupcije“ izmenama se odustaje od koncepta koji, suprotno odredbama Zakona iz 2012, nije sproveden u delo. Drugim rečima, očigledno je da se zakon prilagođava stanju na terenu, umesto da se efikasnim nadzorom obezbedi njegova primena. Tako se propust Vlade da donese plan borbe protiv korupcije u javnim nabavkama, na predlog Uprave za javne nabavke i Agencije za borbu protiv korupcije, ukida brisanjem te odredbe. Takođe se ukida i obaveza da veći naručioci uspostave Službu za kontrolu javnih nabavki.
10. Dosadašnje apsolutne zabrane iz člana 23. i 30. (saradnja lica koja su pripremala javnu nabavku sa ponuđačima, zabrana zaključenja ugovora u slučaju postojanja sukoba interesa), sada se relativizuju. To po oceni TS otvara širok prostor za različita tumačenja, usled čega se može dogoditi da norme u potpunosti ostanu bez efekta.
11. Negativne reference, koje ni do sada nisu primenjivane, u predlogu Vlade Srbije potpuno gube smisao uvođenjem diskrecionog prava da naručilac odbije ponudu, umesto ranijeg pravila da to obavezno u nekim slučajevima učini. 
12. Promene odredaba koje se odnose na planiranje javnih nabavki, uz pozivanje na potrebu veće fleksibilinosti, koja je nesumnjivo postojala, donose relativizaciju. Tako će biti moguće sprovoditi nabavku van plana „kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti“, pri čemu nije predviđen mehanizam prethodne kontrole postojanja tih uslova, što je po našem gledištu veoma rizično. 
13. Na sličan način štetna može biti i mogućnost da se podaci u planu javnih nabavki ne objave zbog „poslovne tajne“, pri čemu se pojam te vrste tajnosti ne vezuje za pravila iz Zakona o javnim nabavkama (javni sektor), već za pravila koja važe za sve privredne subjekte. 

Zbog ovih nedostataka, smatramo da nije dobro da se usvoji aktuelni predlog. O izmenama ZJN treba da se održi javna rasprava i da nakon toga Skupština usvoji sveobuhvatne izmene Zakona o javnim nabavkama. 


Transparentnost – Srbija 

Beograd, 30. jula 2015.