Čiji je ovo zakon?

Za razliku od filma „Čija je ovo pesma“, gde se balkanski narodi glože dokazujući da je upravo njihova, povučeni predlog zakona o upravljanju privrednim društvima koja su u vlasništvu Republike Srbije je pomalo kao siroče: predsednica Vlade odbacuje deo kritika, a umesto da objasni zašto je zakon potreban, zaklanja se iza preporuka MMF; resorni ministar Basta, koga upravljanje jednim javnim preduzećem sigurno nije preporučilo za ovu funkciju, lišen je kancelarije dok ga Skupština i formalno ne razreši, a i dok je bio na položaju, nije promovisao ovaj predlog; ministarka energetike transformiše najveće javno preduzeće u akcionarsko društvo ne čekajući da se donese zakon; „nezvanični ministar energetike“ i vršilac dužnosti ministra privrede, Siniša Mali, koji je o ovom zakonu pričao proletos, kada nije bio nadležan, sada, kada jeste, ne oglašava se. MMF ne pominje svoje navodno ko-autorstvo, ali ističe da je zakon u skladu sa najboljim praksama OECD i da „predstavlja snažnu osnovu za reformu upravljanja u energetskom sektoru i šire“.

Ne sporeći zadovoljenje principa OECD, pa ni dobru volju međunarodnih finansijskih institucija, Srbija ima i sada više nego solidno iskustvo koje pokazuje da planirana promena načina izbora direktora nije način da se odstrani politički uticaj. Naime, mi već imamo akcionarska društva u vlasništvu države, koja posluju po istim propisima kao privatna preduzeća, štaviše imaju i realnu konkurenciju na tržištu. Najbolji primer je „Telekom“, a u manjoj meri, i sa manjim vlasničkim udelom i NIS. Veruje li iko u Srbiji da su sadašnji i bivši direktori Telekoma delovali bez uticaja iz vrha vlasti, bez obzira na to što formalni mehanizam ne postoji? Štaviše, da im je punu slobodu donošenja poslovnih odluka donelo to što ih nije direktno birala Vlada, nego nadzorni odbor, koji je pak izabrala jedna osoba, koju je pre toga Vlada imenovala u skupštinu akcionara? Upravo taj model Vlada nudi u novom zakonu kao rešenje – korporativizacija.

U takvom okruženju, nije predvidljivo šta će u nedavno otvorenim „konstultacijama“ biti polazišta i „linije odbrane“ predstavnika Vlade, pa čak ni to da li se njima uopšte žuri da usvoje ovaj akt. Gotovo sve što bi na štetu javnih resursa želeli da urade sa javnim preduzećima, mogu da rade i bez ovog novog zakona. Isto kao što je sve probleme, zbog čijeg rešavanja je navodno neophodan novi zakon, Vlada mogla da reši punom primenom ili dopunom postojećeg.

Povlačenje predloga zakona je početkom juna proglašeno pobedom javnosti. Reč je o aktu koji je prilično loše napisan i bez promišljanja posledica pojedinih normi kada se uzme u obzir ostatak pravnog sistema. Bez obzira na to da li će se pokazati da su neke od bojazni bile preterane, uznemirenje javnosti će nesumnjivo imati jednu korisnu posledicu – konsultacije – i njihov ishod će biti pod mnogo većom lupom građana i možda ćemo se konačno baviti radom državnih preduzeća onoliko koliko to ovaj deo javnih resursa po svojoj vrednosti zaslužuje.

Konsultacije forme radi?

„Ozloglašeni“ upitnik na ovom podnaslovu nije skrivena tvrdnja – u ovom trenutku zaista ne znamo da li će neko stvarno da proučava dostavljene komentare i traži najbolja rešenja na osnovu njih ili će kritike biti odbačene bez udubljivanja.

Za sumnje u ovaj drugi scenario postoji nekoliko snažnih razloga. Prvo, konsultacije se vode zvanično o predlogu zakona (nije vraćen u status nacrta), a ne postoje nikakva pravila na osnovu kojih bi Vlada mogla da menja i dopunjuje predlog zakona koji je već usvojila. Jedino ispravno rešenje za to bi bilo da Ministarstvo povučeni predlog proglasi za nacrt zakona, i da onda o njemu sprovede javnu raspravu, nakon koje bi podnelo izveštaj o razmatranju svih dobijenih predloga, a ne neformalne konsultacije.

Drugo je iskustvo iz prve ruke. Transparentnost Srbija je u proteklih deset godina, od donošenja prvog Zakona o javnim preduzećima koji je predvideo uspostavljanje profesionalnog upravljanja i izbor direktora na konkursu, uputila veliki broj inicijativa Ministarstvu privrede, Vladi i drugim institucijama u vezi sa lošim rešenjima u zakonima i podzakonskim aktima, nezakonitom praksom kod imenovanja direktora i vršilaca dužnosti direktora, propuštanjem da se oni imenuju u skladu sa zakonom, imenovanjem funkcionera u javnim preduzećima bez provere ispunjenosti uslova ili uz „kreativno“ tumačenje uslova koji su postavljeni u propisima, praksom rasipanja javnih resursa radi kupovine uticaja u medijima, ostvarivanjem ciljeva političkih subjekata ili za druge potrebe koje nemaju veze sa svrhom zbog koje su javna preduzeća osnovana, nedovoljnom transparentnošću rada javnih preduzeća, propuštanjem da se usvoje akti koji bi na adekvatan način stimulisali dobre rezultate u radu rukovodilaca javnih preduzeća ili da se uredi oblast „poznavanja korporativnog upravljanja“ i drugo. Malo šta je od predloga uslišeno i kada je reč o normama, ponešto je ušlo u strategije, a u stvarnosti se ništa značajno nije promenilo.

Traženje mišljenja od Agencije

Predlog novog zakona ukida neke od antikoruptivnih mehanizama koji postoje u sadašnjem Zakonu o javnim preduzećima. Ako to nije bio dovoljan razlog Agenciji za sprečavanje korupcije da na sopstvenu inicijativu izradi i pošalje analizu, Ministarstvo, Vlada i Skupština bi trebalo to mišljenje da zatraže. Svi oni su već dobili detaljnu analizu Transparentnosti, pa će im posao biti olakšan.

Funkcioneri bez provere

Najdrastičniji korak nazad u odnosu na postojeća pravila jeste to što se niko od pomenutih funkcionera državnih preduzeća više ne bi smatrao javnim funkcionerom – ne bi podnosili izveštaje o imovini i prihodima, ne bi prijavljivali privatne interese i poklone u vezi sa vršenjem funkcije ni jednom državnom organu i slično. Na šta liči pravni sistem jedne države u kojoj kontroli ne podleže npr. direktor EPS-a, ali se funkcionerom smatraju članovi školskih odbora i direktori lokalnih javnih preduzeća?

Podnosioci ovog predloga zakona možda nisu imali ovako dalekosežne štetne namere, ali možda ne umeju da pronađu način da izađu iz problema. Taj problem je u stvari napravilo pravno neutemeljeno autentično tumačenje pojma funkcionera u Zakonu o sprečavanju korupcije iz 2021. Ono je doneto pre dve godine, uz kršenje Poslovnika. Ustavni sud još nije razmatrao inicijativu u kojoj je tumačenje pojma „funkcionera“ navedeno kao najdrastičnija ilustracija zloupotrebe pravnog mehanizma autentičnog tumačenja, pri čemu ni sam taj mehanizam nema potporu u Ustavu Srbije.

Ukratko, „tumačenjem“ je pojam funkcionera, koji je originalno bio vezan samo za funkciju u nekom javnom entitetu, bez ikakvog osnova vezano i za organ koji vrši imenovanje, uz navođenje spiska tih organa (Vlada, Skupština, skupština grada ili opštine, Visoki savet sudstva itd). Predstavnike države u skupštini AD po novom zakonu biraće ministri privrede i energetike i oni nisu na tom spisku. Na spisku nisu ni skupština AD (koja bira nadzorni odbor), niti nadzorni odbor (koji imenuje direktora ili v.d. direktora AD).

Ovo autentično tumačenje Skupština treba da ukine. Ako to nije pravno moguće (ne postoji propisana procedura), onda „tumačenu“ normu treba zameniti novom kroz izmene Zakona o sprečavanju korupcije i tako tumačenje učiniti bespredmetnim. Možda će u svemu tome biti prepreka to što autor tumačenja koje je napravilo pometnju pre dve godine, sada više nije u Skupštini, već je ministar u Vladi koja bi trebalo da predloži ove izmene zakona.

Nepoznanice oko vršilaca dužnosti

I pravila o vršiocima dužnosti direktora su mnogo manje precizna, a u ponečemu i bitno lošija nego u aktuelnom Zakonu o javnim preduzećima. Dok je trenutno makar jasno kada se mora imenovati v.d, koliko takvo stanje sme da traje i koje uslove mora da ispunjava (mada se te norme ne poštuju), na osnovu onog što piše u predlogu novog zakona može se zaključiti da bi vršioci dužnosti morali da ispune iste uslove kao i direktor. Takođe, izgleda da u nekim slučajevima kada preduzeće ostane bez direktora ne bi ni postojala obaveza da se imenuje vršilac dužnosti. Najzad, rok trajanja v.d. stanja ne bi više bio ograničen na 12 meseci, već bi se to ograničenje računalo za svakog vršioca dužnosti pojedinačno.

Javnost rada

Iako je proklamovana kao jedan od ciljeva novog zakona, javnost rada nije obezbeđena u dovoljnoj meri. Mnogi za javnost korisni podaci koji će se prikupljati o preduzećima u državnom vlasništvu u novim bazama podataka će možda biti dostupni – ako podzakonskim aktom pristup ne bude ograničen.

Mnoge druge odredbe koje se odnose na javnost rada takođe su nedovoljno razrađene, npr. rokovi za objavljivanje koji ne postoje ili su predugi, nepostojanje obaveze objavljivanja dokaza o ispunjenosti uslova za imenovanje itd.

Predizborne i slične zloupotrebe

Kada govorimo o političkim zloupotrebama, naročito u doba pred izbore, predlog zakona je veoma sličan postojećem i opet lošiji od njega. Ipak, za razliku od nikad sprovedene profesionalizacije, gde postoje neka pravila koja se ne primenjuju, ovde glavni problem stvara to što su pojedini česti vidovi zloupotreba, uočeni u praksi, savršeno legalni.

Na primer, u postojećem Zakonu, kao i u predlogu novog, zabranjeno je vršenje pritiska na zaposlene i direktno korišćenje javnih resursa za promociju stranaka. S druge strane, ne postoji zabrana vršenja sličnih pritisaka na poslovne partnere državnog preduzeća. Ni jedna odredba ne zabranjuje da državno preduzeće odstupi od planova radi zadovoljenja predizbornih potreba (npr. slučaj „Kukulovce“) niti da baš u ovom periodu reši da zaposli (ili „primi za stalno“) povećani broj radnika.

Upravo će pitanje sprečavanja zloupotreba u partijsko-predizborne svrhe biti najbolji test otvorenosti za predloge, a ujedno i prilika da se pokrenu izmene ostalih zakona iz predizbornog paketa, naročito o finansiranju kampanje.

Ima toga još

Brojne druge primedbe na zakonske formulacije mogu se naći ovde. Tu se takođe može naći i ceo tekst predloga zakona, a poziv na javne konsultacije i adresa gde se mogu slati predlozi (mejlom do 10. jula 2023) je uspešno pronađena na neočekivanom mestu – u rubrici „usluge“ na sajtu Ministarstva privrede.

Nemanja Nenadić za Peščanik