Korupcija nije neizlečiva bolest

Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnost Srbija, govori za Remarker o stepenu korumpiranosti u Srbiji i najvidljivijim slučajevima korupcije, mogućnostima njenog suzbijanja, slučajevima učešća vlasti u koruptivnim poslovima. Naš sagovornik ističe, između ostalog, da rezultati istraživanja o korupciji znaju da budu varljivi, pogotovo kada se od neposrednih iskustava ode na teren utisaka, konstatujući i to da “Srbija svakako nije zemlja u kojoj se bez korupcije ne može dobiti nikakva usluga, u kojoj javni službenici neće da urade ništa za platu, ili u kojoj je jedini motiv za bavljenje politikom prilika da se zagrabi iz budžeta. Međutim, što se odluke donose na višem nivou, ili o većem novcu, to je manje verovatno da će one biti donete isključivo na osnovu razmatranja javnog interesa. Naprotiv, javni interes će postati samo dekoracija za privatni. U celoj toj priči je najgore što takav vid vladanja i narod i vlastodršci smatraju očekivanim, čak i kada ih korupcija pogađa”.

Koji oblici korupcije su dominantni i postoji li primeren zakonski okvir koji omogućuje borbu protiv korupcije?

U Srbiji postoje oblici korupcije koji postoje i u drugim delovima sveta. Kod nas su neki od njih naglašeniji, posebno je zastupljeno izobličenje vladavine prava kroz kontrolu ne samo državnih institucija, već i privrednog sistema od strane nosilaca političke moći. Dok se u drugim zemljama korupcija često manifestuje kroz kupovinu uticaja na donošenje odluka od strane moćnih korporacija i privrednih subjekata, kod nas je dominantno iskorišćavanje državne moći za ostvarivanje političke koristi. Tipičan primer je kontrola nad preduzećima u državnom vlasništvu, koja dovodi do štetnih ekonomskih odluka, zarad ostvarivanja političke koristi, bilo da je reč o izvlačenju novca, partijskom zapošljavanju, ili demagoškim a štetnim poslovnim potezima, kakav je, na primer, prikazivanje nerealne dobiti i prenošenje u budžet, umesto ulaganja u održavanje kapaciteta preduzeća.

Zakonski okvir za borbu protiv korupcije postoji, i uglavnom se vremenom poboljšava, ali se ne koristi. Šta, na primer, vredi to što postoje posebne istražne tehnike, ako nema istraga sumnji na korupciju na visokom nivou. Šta vredi što imamo jedan od najboljih Zakona o pristupu informacijama, ako svake godine nekoliko stotina dokumenata ostane tajno i pored obavezujućih odluka Poverenika, čije izvršenje Vlada ne obezbeđuje? Šta vredi što postoji obaveza organizovanja tendera, kada se najveći infrastrukturni poslovi zaključuju kroz direktne dogovore?

Kako građani vide stepen korumpiranosti države i kako na njih to utiče?

Građani imaju svest o visokoj korumpiranosti državnog aparata, koja nije uvek utemeljena na neposrednom iskustvu. Značajan činilac koji dovodi do takve svesti kod građana jeste činjenica da sumnje u korupciju ostaju neispitane. Šta, na primer, može da misli građanin, koji iz iskustva zna da institucije ne funkcionišu same od sebe, i da nema borbe protiv korupcije bez političke volje, kada sadašnje vlastodršce već sedam godina sluša kako pričaju o korumpiranosti njihovih prethodnika, iza čega nisu usledile osude, često ni krivične prijave? Može jedino da pomisli da ako nisu ni protivnike gonili za korupciju, da tek svoje neće.

Smatraju li građani korupciju pojavom protiv koje se može i treba boriti?

Građani imaju generalno vrlo negativan odnos prema korupciji. U istraživanjima načelno čak izražavaju spremnost da učine nešto tim povodom. U praksi je ta spremnost daleko manja. Mislim da je glavna prepreka za to uverenje da ništa ne bi bilo preduzeto, a mnoge situacije poznate u praksi daju razloga za takav pesimizam. Naravno, postoje i situacije kada građani smatraju da za korupciju može biti nekakvog opravdanja, naročito kada se stvar spusti na nivo ličnih interesa i na zadovoljenje nekih ličnih potreba. Tada dolazi do racionalizacije, opravdanja korupcije time da drugi postupaju još gore i da se tako samo otklanja neka ranija nepravda. Da bi nivo etičnosti, ta najsnažnija brana korupciji i najjeftinije sredstvo protiv nje bio veći, potrebna je svest o tome da je korupcija kažnjiva i generalno da sistem funkcioniše i ispravlja se u pravcu veće pravičnosti. Pošto toga nema na vidiku, imamo u praksi okruženje koje stimuliše održavanje korupcije. Treba napomenuti da korupcija uopšte nije neizlečiva bolest, i da bi isti ti građani u nekom drugom okruženju rezonovali bitno drugačije, što se i vidi na primerima kada naši ljudi žive u zemljama koje više drže do vladavine prava. I obrnuto, na primeru ponašanja stranaca kada dođu na Balkan.

Da li su se građani odvažili da postaju uzbunjivači i postoji li mogućnost da takvi budu adekvatno zaštićeni?

Zakon o zaštiti uzbunjivača je donet i naveliko promovisan od strane vlasti upravo sa ciljem da se prijavljuje više korupcije. Ne samo da ovaj cilj nije ostvaren, već državni organi uopšte ne prate koliko ima slučajeva uzbunjivanja i kako se po njima postupa, n šta smo pravovremeno upozoravali Ministarstvo pravde i poslanike kada je zakon donošen. Naravno, postoji statistika sudskih predmeta gde su neki uzbunjivači zaista dobili zaštitu, što je svakako dobro, ali to su samo one situacije kada je neko preduzeo odmazdu protiv uzbunjivača koji mu je poznat, a ne i svi slučajevi prijavljenih nezakonitih i štetnih radnji. Bez obzira na zakonsku zaštitu, uzbunjivače čekaju neke neprijatnosti i opasnosti. Stoga je jedina prava zaštita i najbolja nagrada za njihov trud efikasno ispitivanje onoga što su prijavili, a upravo to često izostaje.

Koliko je davanje mita postalo uobičajeno, u nekim državnim službama podrazumevajuće?

O tome, na žalost, podaci iz istraživanja nisu dovoljno detaljni, jer ispitivanja obično obuhvataju ukupnu populaciju, a ne i svaki proces koji se u njima odvija. Zato bi ozbiljna borba protiv korupcije trebalo da obuhvati i istraživanja u svakom od ranjivih sektora, među korisnicima usluga i poslovnim partnerima, što se ne radi. Na primer, ispitanici najčešće navode da daju mito u oblasti javnog zdravstva i saobraćajnoj policiji, ali to ne mora nužno da znači da su upravo ove oblasti najkorumpiranije, već je reč o posledici činjenice da sa tim delovima javnog sektora građani imaju najviše kontakata. U principu, glavni uzročnik korupcije u Srbiji su tri okolnosti – diskreciona ovlašćenja državnih organa, veće potrebe građana i privrede od mogućnosti da se one zadovolje i odsustvo efikasne kontrole. Kada se ova tri faktora spoje, korupcija je gotovo izvesna.

Koliko ključni slučajevi korupcije dospevaju u javnost i kakva je reakcija građana (udruženja, stranaka) na njih? Može li se uopšte reagovati na drugi način?

Može se pretpostaviti da većina ključnih slučajeva korupcije, osim kada je sama vlast transparentna u svom štetnom postupanju, ne izlaze u javnost, odnosno da saznajemo za manji deo takvih slučajeva. Tome pogoduje monolitnost vlasti, jer se za korupciju obično može saznati samo ako o tome progovori neko iznutra, kome su informacije poznate. Naravno, moraju postojati i mediji koji su spremni da takve informacije prenesu. Reakcije građana i udruženja ograničene su relativno malim dometom medija koji su spremni da prenesu takve reakcije. Transparentnost Srbija je, pošto smo već godinama u ovoj oblasti, primetila da se prostor za slanje poruka do građana Srbije drastično smanjio tokom poslednjih nekoliko godina. Iako je broj medija koji nas prenose veći, uglavnom je reč o internet portalima, a u manjoj meri nego ranije o TV stanicama i dnevnoj štampi sa nacionalnom pokrivenošću.

Da li su zadovoljavajuće reakcije tužilaštava i istražnih organa? U nekim slučajevima, kakav je recimo izgradnja restorana na Pančićevom vrhu, stekao se utisak da su sve protivzakonite radnje iz iste kuhinje, odnosno da iza svega stoji država?

Slučaj izgradnje restorana na Kopaoniku je jedan od najdrastičnijih. Mada na prvi pogled apsurdno zvuči, bilo bi čak i bolje da iza te nezakonite radnje stoji direktno državni vrh, nego da su u pitanju neki nosioci faktičke moći kojima država ne može ništa. Uz najblagonaklonija tumačenja, imali smo na ovom primeru demonstraciju državne nemoći, kroz prebacivanje lopte između dva ministarstva (građevinarstva i unutrašnjih poslova) oko njihovih dužnosti kod uklanjanja objekta. Iako njihovi zakoni nisu u skladu, to se može i mora rešiti time što će zakoni biti dovedeni u sklad, Vlada to treba da predloži i da problem reši, a ne da građanima šalje poruku o pravnim preprekama.

Slično je i sa slučajem koji TS apostrofira, zajmu od kineske Export – import banke za izradu pruge od Novog Sada do Kelebije. Kako ističe TS, ugovoreni posao vredan je 1,162,810,000 američkih dolara, radiće ga Joint Venture of China Ralway International Co.Ltd & China Communications Construction Company Ltd. Slično tome, China Communications Construction Company Ltd. će biti izvođač ugovora vrednog 523.530.000 dolara za auto-put od Preljine do Požege. Deo novca za ove projekte (15%) će biti izdvojen iz budžeta Srbije ili sredstava Železnica i Puteva Srbije. Reč je o poslu koji je ugovoren protivzakonito?

Međunarodni sporazumi su modalitet koji najdrastičnije ugrožava čitav sistem javnih nabavki u Republici Srbiji. Kroz takve sporazume, naša Vlada ugovara, a Skupština potvrđuje, da se na najveće infrastrukturne radove ne primenjuje nadmetanje, već će posao biti poveren unapred odabranim firmama iz zemlje davaoca kredita. Takvi poslovi, vredni milijarde evra, slave se kao veliki uspesi. S druge strane, onaj ko namesti javnu nabavku vrednu 5000 evra, goni se za korupciju i šalje u zatvor. Dugoročne posledice su još gore, jer posle takvih sporazuma i sve druge države i potencijalni investitori traže za sebe i svoje firme iste privilegije. Jedini način da se ovakvi sporazumi učine nezakonitim bila bi izmena Ustava, jer oni sada imaju veću snagu od domaćih zakona.

U ovom, a i drugim slučajevima, isključuje se primena Zakona o javnim nabavkama?

Postoje i drugi, gotovo jednako opasni modaliteti isključivanja i ograničavanja nadmetanja za dobijanje posla, ograničavanja javnosti i pravne zaštite. Na primer, imamo poseban zakon donet za izgradnju stanova namenjenih pripadnicima službi bezbednosti. To nije izmislila ova vlast, imali smo jedan takav štetan poseban zakon pre gotovo deset godina, na osnovu kojeg su izgrađeni naselje „Stepa Stepanović“ i neki drugi objekti širom Srbije. Još noviji primer je donošenje posebnog zakona za „Moravski koridor“, pa zatim uredbe koja očigledno favorizuje unapred zamišljenog izvođača. Drugi modalitet koji se sve češće javlja jeste proglašavanje nekih nabavki za poverljive, iako za to ne postoje opravdani razlozi.

Da li je na vidiku rasplet slučaja nabavke vozila za MUP Srbije? Javnost o toj nameri nije bila obaveštena, a posao su dobili ljudi bliski vlasti?

Nabavka vozila za MUP je dobar primer zloupotrebe tajnosti. Iako je očigledno da razlozi za potpunu tajnost tog postupka nisu postojali, pogotovo kada se ima u vidu da je isti taj MUP samo godinu dana ranije nabavljao automobile u otvorenom postupku, nije bilo nikakvih ispitivanja zakonitosti, koliko mi je poznato. Opravdanost poverljivih nabavki inače mogu da razmatraju skupštinski odbor, kao i Državna revizorska institucija.

Vaša organizacija daje pravna tumačenja, da li bi konstantne krivične prijave (podnosioci bi mogli da budu građani, političke stranke i organizacije, profesionalna udruženja), mogle da postignu nekakav učinak? Možda bi na veliki broj prijava i tužbi, pravosuđe i policija morali da reaguju, možda veći broj državnih službenika ne bi pristao na saučesništvo?

Mi smo pokušali da aktiviramo tužilaštvo tako što smo ih prošle godine obavestili o nekoliko desetina sumnjivih situacija medijski eksponiranih situacija i zatražili da nam dostave informacije o tome da li su postupali, ispitivali ih i do kakvih su zaključaka došli. Odgovor je listom bio da u vezi sa time „nije podneta krivična prijava“, kao da tužilaštvo neko sprečava da samo ispita stvar. Na žalost, stvar nije mnogo bolja ni kada građani ili udruženja podnose krivične prijave. Dobar primer za to je krivična prijava inicijative „Ne davimo Beograd“ u vezi sa nezakonitom nabavkom novogodišnje jelke u glavnom gradu. Iako je krivična prijava odbačena, tužilaštvo nije dostavilo podatke o razlozima za takav odbačaj, iz kojih bi se moglo videti kako to da brojne poznate informacije koje ukazuju na nezakonitost ne pružaju osnova za krivično gonjenje. To ne znači da ne treba pokušavati, ali je ovakvo postupanje veoma obeshrabrujuće.

Da li se neko izdvaja u slučajevima državne korupcije (organ, bilo koja institucija), gde je najteže locirati korupciju, ako je počinjena u zakonskim okvirima, ili se u njih može smestiti?

Najštetnije posledice imaju zaključivanje najvećih ugovora bez nadmetanja, kroz donošenja posebnih pravila koja važe samo za jedan slučaj, kao i oni slučajevi gde država naprosto ignoriše postojeća anti-korupcijska pravila. U tom pogledu je najveća odgovornost na Vladi, na primer u slučaju imenovanja direktora javnih preduzeća. Na kraju krajeva, čak i da nije u pitanju korupcija, već kratkovida procena da se „pravne prečice“ isplate, efekti su jednako loši.

Vidite li u nekim slučajevima korupcije bahatost režima kojim se saopštava, otprilike: “da, zato što mi se može”? Ako vidite, o kojim slučajevima je reč, ako ih nema, ima li nekih koji su slični po činjenju ili nečinjenju državnih organa? Da li se to vidi u slučaju Beograda na vodi, gde nije bilo nadmetanja za privatnog partnera i gde su brojni poslovi ostali van očiju javnosti?

Slučaj „Beograda na vodi“ je verovatno najdrastičniji, zato što je tu ceo državni i gradski aparat bio upregnut u to da se omogući sprovođenje projekta nasuprot svim postojećim pravilima. Počev od urbanističkih uslova gde nije sproveden međunarodni konkurs nasuprot prethodnoj obavezi, do odabira privatnog partnera, gde nije bilo nadmetanja, nasuprot Zakonu o javno-privatnom partnerstvu. Tu imamo dodatni problem u činjenici da zajedničko preduzeće BG na vodi ima samo jednu trećinu državnog kapitala, iako je ulog očigledno veći nego ulog privatnog partnera. To preduzeće dalje posluje bez obaveze da dostavlja informacije od javnog značaja i javnih nabavki, čak i kada gradi objekte javne namene.

Može li se govoriti o već uspostavljenom i nedodirljivom principu krađe budžetskog novca? Jesu li to namešteni tenderi, ili nabavka za velike iznose, o kojoj javnost nije obaveštena? Možda kombinacija svih zamislivih i drugih modela?

Mnogi tenderi, i mali i veliki su namešteni. Čak i kada nisu, nepoverenje u sistem je toliko da se na tendere javlja veoma mali broj firmi, neretko samo jedna, odnosno, javlja se samo onaj ko je unapred dogovorio posao, dok drugi ne žele da troše energiju da osporavaju nabavku, iako im zakon pruža mogućnosti za to. Usled toga, smanjuje se konkurencija pa su posledice jednako loše, bilo da je iza procesa stajala korupcija ili ne. Podrška investicijama koju daju državni funkcioneri svojim promocijama i davanjem ustupaka se takođe vraća kao bumerang – više niko ne želi da dođe, ukoliko ne može unapred da računa na nekakve privilegije. Kada se sistem na taj način naruši, onda ga je veoma teško uspostaviti da funkcioniše na zdravim ekonomskim osnovama, čak i uz najpošteniju vlast.

Kako u ovakvim slučajevima ocenjujete napade na medije koji se usude da o njima slobodno izveštavaju javnost? Postoji li način da budu zaštićeni? Gde je tu mesto pravosuđa?

Najveću i jedinu pravu zaštitu medijima koji slobodno izveštavaju o korupciji, ali i onima koji su osumnjičeni za korupciju može da pruži javno tužilaštvo, a ono to ne čini. Imamo u pravnom sistemu javnog tužioca koji mnogo toga može da uradi, a gotovo ništa ne mora. Ako nije podneta krivična prijava, već se pojavi novinski tekst ili optužujuća izjava, tužilac ima sva prava da zatraži informacije, ispita slučaj i o tome obavesti javnost, ali nema obavezu. To je proaktivno postupanje, koje TS smatra ključnim, i koje je ušlo kao zahtev EK nekoliko godina unazad. Ukoliko tužilac ćuti, kao što je sada slučaj, onda i novinari i oni koji su eventualno oklevetani ostaju na milost i nemilost moćnika, a što je najgore, slučaj ostaje trajno neispitan i moguća korupcija nekažnjena.

Vode li svi putevi novca ka vrhu vlasti? Ako je tako, da li je uopšte vlast smenjiva? Koliki su mogući dometi učešća vaše organizacije u razgovorima i eventualnim dogovorima opozicije i vlasti? Ni dosadašnje predizborne kampanje nisu zaključenje, u pogledu utrošenog novca…

Naš motiv za učešće u dijalozima opozicije i vlasti na temu izbornih uslova i finansiranja kampanja su jasni – imamo predloge za rešavanje problema za koje se zalažemo već godinama i ovo je dodatna prilika da ih predstavimo učesnicima u političkom životu. Domet tog dijaloga zavisi od spremnosti vlasti da promene zakone tamo gde su nedovoljni i da omoguće nezavisnu kontrolu. Da je ta volja iskreno postojala, reforme bi već bile sprovedene , na primer, na osnovu Strategije za borbu protiv korupcije koju je ista ova vlast donela još 2013, ili na osnovu preporuka ODIHR iz 2016. i 2017. Očigledno je da je ovo što se sada dešava posledica dosta snažnih poruka iz poslednjeg izveštaja Evropske komisije. Za sada nije bilo konkretizovanih obećanja, niti su državni organi otvorili proces izmena zakona, a vremena nema mnogo. Ne ulazeći u to šta će biti prihvatljivo na kraju za opoziciju, za građane Srbije bi bilo veoma loše da se čitava stvar završi nekim jednokratnim političkim dogovorom, umesto stvaranjem osnova da sistem bude bolji i da ne zavisi od dobre volje. U materijalu koji smo dostavili učesnicima dijaloga ukazali smo da je neophodno da se sve dosadašnje sumnje u nezakonitosti finansiranja kampanje raščiste pre ulaska u sledeći izborni proces, a to pre svega podrazumeva aktivnosti Agencije za borbu protiv korupcije, REM i javnog tužilaštva, a ne samo dogovor među partijama.

Koliko uspevate da ostvarite saradnju sa Agencijom za borbu protiv korupcije i Državnom revizorskom institucijom? Kakva je saradnja TS sa poverenikom za informacije od javnog značaja, uspevate li da dobijete neophodne podatke za svoja istraživanja?

Može se reći da imamo dobru saradnju sa svima njima. Ako govorimo o Agenciji za borbu protiv korupcije, tu je prostor za saradnju najveći, ali je nedovoljno iskorišćen, jer po mnogim bitnim pitanjima nismo na „istoj talasnoj dužini“ i generalno su nekada odnosi bili bolji. Na primer, do pre godinu i po dana Agencija je samoinicijativno analizirala korupcijske rizike u zakonima, uzimajući u obzir i ono što smo im mi dostavljali, izlazila sa tim analizama i predlozima u javnost i na taj način se trudila da se popravi sistem. Oni verovatno i sada daju neke predloge, ali ne traže da im javnost bude saveznik u slučaju da vlada ne prihvati predloge. Još drastičnija su nam razilaženja po pitanju kontrole postupanja javnih funkcionera kada vode kampanju u stranačku korist, i po pitanju kontrole finansiranja kampanja. Tu je Agencija zauzimala i javno objavljivala stavove koji su suprotni ne samo našem viđenju stvari, već i zakonu. Na primer, u vezi sa mogućnošću da ministri koriste službena vozila za stranačke kampanje, čak i kada to nije neophodno zbog zaštite njihove bezbednosti, ili pri oceni da nije prekršen zakon kada gradska vlast SNS u kampanji za gradske izbore, od svih mogućih dovede upravo sportiste sa svoje izborne liste u jednu zemunsku školu da pričaju i slikaju se sa decom, a Goran Vesić pri tom daje direktne političke izjave. Noviji primer je nedavno saopštenje Agencije kojim je unapred „amnestirana“ kampanja „Budućnost Srbije“ od sumnji na zloupotrebu javnih resursa u stranačke svrhe, uz pozivanje na jednu zakonsku odredbu i ignorisanje onih koje bi mogle dovesti do suprotnog zaključka. Kad je reč o Povereniku za informacije, tu je nedavno izabran novi čelnik institucije, Milan Marinović, kojem svakako treba dati šansu. Videćemo hoće li se praksa rešavanja po zahtevima razlikovati od dosadašnje. Postupak izbora u Skupštini je bio takav da javnost nije imala priliku da sazna viđenja novog poverenika po nekim veoma bitnim pitanjima, kao što su, na primer, namere vlasti da se ograniči pristup podacima u posedu preduzeća u državnom vlasništvu ili situacije u kojima se na mala vrata, posebnim zakonima, uvode apsolutni izuzeci od pristupa informacijama.