Deset godina napretka i lutanja u borbi protiv korupcije

Deset godina napretka i lutanja u borbi protiv korupcije

Petooktobarski događaji iz 2000. godine nosili su kod učesnika samo jednu nepodeljenu želju – smenu režima za čije vladavine je zemlja doživela kolaps. Sva ostala očekivanja, a pogotovo ideje kako da se ta očekivanja ostvare, bili su različiti, ne samo među građanima, već i među onima koji su nakon promena dobili priliku da vrše vlast.

Dijagnoza stanja po pitanju zatrovanosti društva korupcijom i uzrocima korupcije u Srbiji bili su uglavnom poznati prvih dana posle 5. oktobra. Ono što je očigledno nedostajalo na početku puta nove demokratske vlasti, a što u velikoj meri nedostaje i danas, jesu jasni, potpuno izgrađeni planovi za borbu protiv korupcije, kao i svest i politička volja  šta sve treba učiniti da se ti planovi ostvare.

Borba protiv korupcije zauzela je značajno mesto u dokumentu Program DOS za demokratsku Srbiju koji je 2000.  sačinila, tada nevladina organizacija G 17 plus, a članice koalicije prihvatile. Već u preambuli tog teksta se kaže:

„Ovim dokumentom koji potpisujemo s punom odgovornošću, obavezujemo se da obnovimo poverenje građana u državu, iskorenimo korupciju u upravnim organima i javnim ustanovama, i zajedno krenemo u sveobuhvatne reforme sa ciljem ponovnog zauzimanja ravnopravnog mesta Srbije u zajednici evropskih država.“ i „Imamo priliku da zamenimo dosadašnje korumpirane političare pravim narodnim predstavnicima. Država ne sme više da bude zaštitnik neradnika i kriminalaca i paravan za lično bogaćenje državnih i partijskih funkcionera.“

U istom dokumentu, za prvih sto dana nove vlade predviđeno je donošenje antikorupcijskog zakona kojim bi bile „uvedene drakonske kazne za sve zloupotrebe i malverzacije sa državnim, društvenim i privatnim novcem i imovinom. Posebno će se sankcionisati one radnje koje su usmerene na ostvarivanje profita i drugih materijalnih koristi upotrebom javne funkcije. Biće doneta odluka o pristupanju „Grupi država za borbu protiv korupcije”. Ratifikovaće se krivično-pravna i građansko-pravna konvencija Saveta Evrope o korupciji. Polazeći od ovih konvencija, izvršiće se odgovarajuće promene u domaćem zakonodavstvu.”

Za prvi dan rada nove skupštine bilo je predviđeno donošenje zakona „kojim se svim poslanicima i članovima Vlade zabranjuje gomilanje funkcija tokom trajanja mandata. „kao i skupštinske rezolucije kojom će svi članovi Vlade i narodni poslanici biti obavezani da objave detaljan pregled svog imovinskog stanja i imovinskog stanja članova najuže porodice na dan stupanja na dužnost, kao i na dan napuštanja dužnosti. Narodni poslanici i članovi Vlade biće obavezni da javno evidentiraju poklone, novčane priloge i donacije primljene tokom trajanja mandata prilikom službenih poseta, službenih kontakata i obavljanja ostalih javnih funkcija.”

Danas, deset godina kasnije neke od obaveza preuzetih za prvih sto dana demokratske vlasti još uvek nisu ispunjene, mada se ne može poreći da mnoge od njih jesu. Na primer, Srbija je već odavno ratifikovala antikorupcijske konvencije, pristupila GRECO i dobila od njega preporuke. Međutim, neke od preuzetih obaveza, prema ocenama Transparentnosti Srbije,  nisu još uvek ispunjene u potpunosti, poput obezbeđivanja adekvatne zaštite uzbunjivačima („duvači u pištaljku“) i naknade štete žrtvama korupcije. Obaveza objavljivanja podataka o imovini javnih funkcionera postoji tek od 1. januara ove godine, a provera tačnosti i potpunosti tih podataka bi trebalo tek da usledi. Na desetogodišnjicu 5. oktobra posebno opor utisak ostavlja obećanje o zabrani gomilanja funkcija, naročito u kontekstu nedavno usvojenih neustavnih izmena Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koje nekim poslanicima omogućavaju da ranije nagomilane funkcije zadrže.

Posebnu pažnju izaziva pre deset godina iskazana namera da se „drakonski kazne” oni koji su zloupotrebili državnu, društvenu ili privatnu imovinu. Nesporno je da od 2000. na ovamo raste broj otkrivenih i procesuiranih slučajeva korupcije, pa i broj presuda, što smatramo pozitivnim. Pravni i institucionalni okvir za borbu protiv korupcije je sada znatno bolji nego ranije, ali je očigledno da sistem ne funkcioniše u poptunosti kako bi trebalo. Slučajevi poput godinama nedovršenog procesa zbog korupcije na kragujevačkom pravnom fakultetu, presude „drumskoj mafiji” koja nije obuhatila sve organizatore pljačke, nedovršeni postupci zbog zloupotreba u rekonstrukciji beogradskog aerodroma, afere „Satelit” i nezakonitih nabavki JP Železnice, kao i mnogi drugi slučajevi u kojima se na korupciju sumnjalo, ali koji nisu pokrenuti ili razjašnjeni, jasno ukazuju na to da represivni mehanizmi države i dalje nisu dovoljno snažni da bi odvratili korumpirane od zloupotreba ili na odgovarajući način sankcionisale odgovorne za korupciju

Uprkos nedostacima i slabostima, uočavaju se znatna poboljšanja. Ne može, niti treba da se negira ostvareni napredak u izgradnji pravnog i institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije u proteklih deset godina, kao ni veliki uloženi napor pojedinih ljudi iz vlasti da ona bude što uspešnija. Pomenimo na primer: danas je moguće koristiti specijalne istražne tehnike u svim slučajevima korupcije kada postoji element organizovanog kriminala, velika imovinska korist ili učešće državnih funkcionera, moguće je oduzeti imovinu za koju osumnjičeni ne može da dokaže legalno poreklo.

Jedan od pokazatelja da pozitivnih promena ima, istina u odnosu na veoma nisku startnu osnovu, jeste i godišnje rangiranje država koje vrši Transparency International kroz „indeks percepcije korupcije”. Prema ovom pokazatelju Srbija je na skali od 0 do 10 napredovala od 2000. do 2009. sa 1,3 do 3.5 poena. Ovogodišnje rangiranje će biti prezentovano u celom svetu 26. oktobra.

Čini se da je najveći napredak ostvaren merama iz početnih godina nakon petog oktobra u ekonomskoj sferi, kojima su efikasno otklonjeni neki od uzročnika korupcije (na primer, promena režima dozvola za uvoz i izvoz, promene u poreskom sistemu, regulisanje trgovine akciznim proizvodima, donošenje jedinstvenih propisa o javnim nabavkama).

Nažalost, taj napor u borbi protiv korupcije bio je, prema shvatanjima Transparentnosti, više stvar pojedinačnih i kratkoročnih incijativa nego plod sistematske i sinhronizovane borbe na dugi rok.

U poslednjih nekoliko godina, čak se odvijaju procesi i u obrnutom pravcu – pojačano učešće države na tržištu kroz subvencije čija primena nije podvrgnuta adekvatnoj kontroli, odstupanje od zakona koje se pravda ekonomskom krizom (kao u slučaju odstupanja od načela Zakona o javnim nabavkama zbog pomoći građevinskoj industriji), državne intervencije ili administrativne prepreke koje omogućavaju stvaranje monopola i kartela itd.

Dodajmo tome da proces privatizacije društvenih i državnih preduzeća, koji je od početka bio praćen i osnovanim i neosnovanim napadima, još uvek nije dovršen. Taj proces očigledno nije praćen adekvatnom i nezavisnom kontrolom ispunjavanja ugovornih obaveza, zbog čega pojedini slučajevi zloupoteba i prevara tek u poslednje vreme postaju predmet krivičnih istraga.

Svedoci smo da je proteklih deset godina borbe protiv korupcije obeleženo mukotrpnim procesom uspostavljanja nezavisnih državnih organa koji primenjuju antikorupcijske zakone, ali da taj proces ni do danas nije završen. U tom procesu bilo je neopravdanih zastoja, pa i prihvatanja necelishodnih rešanja.

Najvažniji kontrolor javnih finansija, Državna revizorska institucija, je efektivno počela sa radom tek 2009. godine, na osnovu zakona donetog 2005, iako su osnove za nezavisnu reviziju javnih finansija bile postavljene još 2001. Dodajmo tome da ova institucija još uvek ne radi u punom kapacitetu i ne obuhvata svojom kontrolom sve one koji raspolažu javnom imovinom i sredstvima na način koji bi obezbedio da poreski obveznici dobiju odgovor na pitanje da li se normativne procedure poštuju i da li su javne nabavke bile i zakonite i celishodne. Posebno onespokojava to što nakon prvog podnetog izveštaja DRI iz 2009. još uvek nije rešen glavni uočeni problem – nepotpuno saznanje o tome šta sve čini imovinu Republike Srbije. Opravdano čuđenje izaziva i to što Narodna skupština nije brižljivije analizirala revizorski nalaz i iskoristila ga za delotvorniji nadzor nad radom izvršne vlasti.

Na veliki napredak u oblasti javnih nabavki, ostvaren uspostavljanjem pravila u skladu sa evropskim direktivama od 2002. godine i početkom rada Portala javnih nabavki pri Upravi za javne nabavke u 2008, veliku senku baca činjenica da još uvek, suprotno Zakonu, nije formirana Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki kao nezavisan državni organ, čije članove bira skupština. Umesto tog organa, kontrolu ispravnosti milionski vrednih tendera već godinu dana vrši telo formirano u doba ranije važećeg zakona, čiji je poslednji sastav izabran nezakonito.

Pokušaji da se Zakonom o finansiranju političkih stranaka (2003) i Zakona o sprečavanju sukoba interesa (2004, od 2008 zamenjen Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije) obezbedi nezavisnost odluka državnih funkcionera od uticaja njihovih stranačkih ili ličnih finansijera još uvek nisu urodili plodom. Lobiranje nije uređeno, iako je to bilo predviđeno pre pet godina usvojenom Antikorupcijskom strategijom. Indikativno je da za kršenje pomenutog Zakona o finansiranju stranaka niko nije kažnjen, jer nikada nije sprovedena celovita i temeljna kontrola tačnosti i potpunosti svih partijskih izveštaja. Trenutno se radi na donošenju novog Zakona o finansiranju političkih subjekata, a pravila o sukobu interesa su pooštrena od početka ove godine, ali još uvek u javnosti nema podataka o postupcima zbog njihovog kršenja i sankcionisanju.

Proteklih deset godina obeležio je i rad Saveta Vlade Srbije za borbu protiv korupcije. Iako nema status nezavisnog državnog organa, već radnog tela Vlade, ovo telo je najpre obaveštavalo Vladu pa potom informisalo širu javnost o koruptivnim pojavama u pojedinim oblastima. Posle tih izveštaja, Savet je nailazio na nedopustivi zid ćutanja svog osnivača. Afere na koje je ukazivao Savet u nekoliko navrata, a koji su ignorisane od strane Vlade, tek su zalaganjem medija privlačili zasluženu pažnju javnosti.

Nesumnjivo veliki napredak u oblasti borbe protiv korupcije je ostvaren donošenjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji je korenito  promenio odnose između građana i državnih organa. Pravo da svako zatraži i dobije dokumente u posedu javnih institucija sigurno je u velikoj meri doprinelo smanjenju korupcije, drugih zloupotreba i nepravilnosti u radu. Veliko angažovanje prvog Poverenika za informacije od javnog značaja u skoro nemogućim uslovima za rad (i uz česte opstrukcije), stalno naglašavanje antikorupcijske funkcije prava na pristup informacijama i pobeda javnosti u nekoliko značajnih slučajeva, afirmisali su ovu instituciju i njenog nosioca ne samo među građanima Srbije, već i u međunarodnim okvirima, kao primer dobre prakse.

Značajnog saveznika drugi antikorupcijski organi, a naročito Poverenik za informacije, dobili su početkom rada Zaštitnika građana (ombudsman), 2007. godine. U tom pogledu naročito su značajne  preporuke omubdsmana za bolji rad javne uprave i pokušaj uspostavljanja zaštite uzbunjivača, ali i njegovo angažovanje u vezi sa donetim propisima ili propisima u proceduri koji su pretili da ugroze dostignuti nivo prava na pristup informacijama i drugih ljudskih prava.

Ustavni sud, kao jedan od najznačajnijih kontrolora odluka, kako zakonodavne, tako i izvršne vlasti, godinama je bio blokiran neizborom članova, a danas je pred teškim izazovom velikog broja predmeta o kojima mora da odlučuje zato što su drugi državni organi, donoseći propise ili odluke, kršili ustav i zakone ili tako što su odluke o izboru kandidata za važne funkcije donosili bez obrazloženja odluke i pravnog leka.

U posmatranom razdoblju, nezavisni organi su nailazili na razne prepreke, počev od kašnjenja sa predlaganjem i izborom članova ovih tela od strane nadležnih organa, neobezbeđivanjem adekvatnih prostora za rad, finansijskih sredstava i nemogućnosti za zapošljavanje neophodnih saradnika. Međutim, najobziljniji problem je svakako neizvršavanje odluka i nepostupanje po preporukama ovih organa. U tom pogledu, podnošenje godišnjih izveštaja od strane nezavisnih institucija, u kojima se ukazuje na opstrukcije i probleme, nije bilo od velike pomoći, jer te podatke Narodna skupština nije koristila za ostvarivanje svoje nadzorne uloge nad Vladom. Tek 2010, Skupština je svojim Poslovnikom uredila  da će razmatrati godišnje izveštaje, ali je način na  koji je to učinjeno sporan. Prema rešenjima Poslovnika, naglasak je pomeren sa saradnje koju skupština treba da ima sa ovim organima u nadzoru nad izvršnom vlašću ka kontroli samih nezavisnih tela.

U celini uzev, Transparentnost-Srbija smatra da opšti pravci borbe protiv korupcije treba da budu određeni na državnom nivou, kroz strateške akte, čija primena ne bi zavisila od promene nosilaca vlasti. Kao možda najbolja ilustracija lutanja u borbi protiv korupcije može da posluži činjenica da je tek pet godina nakon petooktobarskih promena usvojena Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, i da je nakon toga moralo da prođe još pet godina pre nego što je počela sistematska provera šta je učinjeno na njenom ostvarivanju. U međuvremenu su zakoni pisani i donošeni kao da ova strategija i ne postoji, ako se izuzme slučaj uspostavljanja Agencije za borbu protiv korupcije.

U isto vreme, sve Vlade u proteklih deset godina su borbu protiv korupcije stavljale u vrh liste svojih prioriteta. Međutim, ti programi su sadržali znatno manje konkretnih mera i akcija nego što bi trebalo, pa je samim tim i učinak, spram istaknutih ciljeva, bilo teško ili nemoguće izmeriti.

Neki od uzroka sistemske korupcije u proteklih deset godina još uvek nisu ni načeti, a kamoli savladani. Preterani uticaj politike na razne oblasti javnog sektora gde mu nije mesto, partijska kontrola nad radom javnih preduzeća, održavanje sistema „podele plena“ koalicionih partnera i nadmetanje u obećanjima članica vladajućih koalicija umesto vođenja jedinstvene politike, i dalje su deo naše svakodnevice. Uticaj finansijskih moćnika na kreiranje javnog mnjenja je u sivoj zoni zbog netransparentnog medijskog vlasništva i drugih činilaca.

Ustavno pravo građana da utiču na proces donošenja odluka dovedeno je u pitanje potpunom  kontrolom vrhova partija nad radom „svojih“ poslanika, koje je kroz član 102. st. 2 Ustava i normirano. Osim toga, ustavno pravo na narodnu inicijativu osujećeno je odsustvom obaveze i spremenosti skupštinske većine da takve predloge uopšte stavi na dnevni red.

Zbog svega toga, pred nama je nova dekada u kojoj treba uraditi mnogo posla koji je, velikim delom, mogao da bude završen u prethodnoj. Iako će u borbi protiv korupcije Srbija svakako imati podršku i međunarodne zajednice, pre svega kroz ocenu sprovedenih reformi i ispunjavanje uslova na putu ka EU, ključ reformi je ipak u rukama građana Srbije. Od njihove netolerancije prema korupciji, koja je u proteklih deset godina znatno pojačana, i spremnosti da kazne ili nagrade ponašanje onih političkih aktera kojima su ukazali poverenje da vode javne poslove, pre svega zavisi da li će se političari ponašati odgovorno i da li će kvalitetno obavljati svoj posao.

Nema sumnje da će borba protiv korupcije i u narednoj deceniji nalaziti u vrhu prioriteta svih pretendenata na vlast. Međutim, kako bi građani mogli da procenjuju i uspešnost učinka vlasti i održivost alternativnih rešenja koja bi ponudili njeni protivnici, u sledećoj deceniji će biti potrebno da planovi za borbu protiv korupcije budu konkretni makar koliko onaj iz 2000-te i da budu predmet stalne kontrole kako civilnog društva tako i nezavisnih organa.